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    關于擱置《珠海經濟特區物業管理條例(征求意見稿)》的建議

     發布日期:2016年05月21日 點擊次數:


     

    關于擱置《珠海經濟特區物業管理條例

    (征求意見稿)》的建議

                         

    北京師范大學珠海分校  于風政

    市法制局:

    《珠海經濟特區物業管理條例(征求意見稿)》公布以后,我組織北京師范大學珠海分校法律與行政學院、珠海市立法咨詢服務基地的有關同志進行了認真的討論。我們認為,這個《征求意見稿》存在著一系列嚴重的、明顯的常識性錯誤;這些錯誤表明,起草者未能重視、未能領會并在立法中認真貫徹黨的十八屆四中全會精神,欠缺基本的政治與法律修養,并表現出對上位法的很不尊重,已經引起社會的普遍不安,建議擱置這個《征求意見稿》;物業管理法規的修訂,應以現行的《珠海市物業管理條例》為基礎。 現將我們的基本觀點報告如下。

    一、珠海的業主組織建設嚴重落后,需要從政府工作與地方立法的層面上加以改進,但是,物業管理領域的立法與修法,要有正確的指導思想。

    我多年來一直關心和關注城市小區管理與相關的法規問題。2009年,我即向市人大法工委提交過制定《業主委員會組織條例》的建議,希望通過改革破解成立業主組織難的問題,以落實中央歷來倡導的推進社會基層自治、讓群眾自我管理的精神。去年底,得知我市物業管理條例的修訂列入今年的立法計劃后,我們立即組織開展這方面的工作,收集和研究各地的相關法規,到一些小區了解成立業委會和業委會的運行情況,到深圳建設局物業處和深圳業主聯合組織“深圳透明和諧社區促進中心”(即深透社)作了調研,先后開過三次專題研討會,聽取相關專業的教師、律師、業主、業委會主任、居委會和建設部門的意見,規模最大的會議有40多人參加。為了切實摸清珠海的業主組織建設嚴重落后的原因,我們又直接參與遠大美域和海怡灣畔兩個小區成立業委會的具體過程,原準備待這些工作告一段落后再寫出詳細的建議提交市法制局和法工委。

    我們珠海的業主組織建設是嚴重落后的。據報道,城市小區建立業主委員會的比例,全國平均水平大約為30%(據2015年7月的一則報道,中國物業管理協會會長沈建忠說,我國業主委員會的成立率不到50%),上海為80%,北京為40%,廣州為25%,深圳為30%,中山約為40%,順德為58%,而珠海的比例是16-18%,不但遠遠低于各大中城市,甚至只有全國平均水平的二分之一!業主組織的成立與運行,是一個地方的基層自治、社會建設、社會文明和是否有基本的社會公平正義的重要標志。業主組織的這種狀況,不但嚴重地影響業主即最廣大人民群眾的切身利益,損害珠海的城市形象,更隱藏著因為社會矛盾不能通過群眾自治得到緩和和化解而不斷積累的巨大風險。如果我們確信推進城市社區的居民自治、推進業主組織的建設、保障業主的合法權益在政治上是正確的,就要努力去推動這種狀況的改變。

    通過各地法規的比較、各地經驗的研究,特別是通過參與遠大美域小區建立業主組織的具體過程,我真切地認識到,珠海業主組織發展的落后,主要原因有三個方面:

    (1)政府沒有明確地把推進業主組織建設作為一項重要任務,沒有象深圳等許多地方那樣,把建立業主組織的比例列為基層政府的考核指標,以便促使有關部門、居委會、社區工作站都來積極推動和幫助業主成立業委會。這是本市居民小區成立業主委員會比例嚴重落后的主要原因。小區業主組織是社會建設的基本元素和基礎。政府與主管部門的態度,表明政府對行政部門在物業管理領域的基本職能是“保障業主對物業依法享有的管理權”認識不清,沒有把促進業主組織建設作為加強社會建設的基礎工作來做。

    (2)基于以上原因,在有關法規存在沖突的情況下,政府主管部門選擇適用從嚴的而不是從寬的法律規定。如現行《珠海市物業管理條例》規定,發起召開首次業主大會,不分情況,均須20%業主聯名,這個規定不符合《廣東省物業管理條例》的相應規定;市政府去年6月制定的《珠海市業主大會和業主委員會指導規則》已經作了改正,但是,作為政府工作部門的建設局并不執行市政府的文件,而是繼續執行均需20%業主聯名的規定。

    (3)同樣基于以上原因,主管部門不但選擇性地執行法律,更在各個具體環節上附加各種條件和程序,使得成立業主組織的每一步都極為艱難。比如,發起召開首次業主大會,不但要求必須有20%的業主聯名,還要求業主提供房產證和身份證復印件。今天這個社會,誰愿意提供這樣的證明文件?聯名信遞上去以后,政府主管部門通常交給居委會核實真假,居委會又讓物業公司去核實,物業公司就怕業委會成立以后炒了它呢,能贊成和幫助成立業委會嗎?這自然要鬧出不少的對立和笑話。又比如推薦業主大會籌備組成員,市政府規定一家一票、一票投一人。投票時卻附加規定:必須投本樓棟、本區域的人,跨樓棟、跨區域的票無效。大部分業主連對門的人都不認識,如何達到這樣的要求?投票時的身份審核與驗證之嚴格,更是手段落后、不合情理。對政府部門來說,這似乎沒有什么錯,只是照常識、照傳統辦事而已;對群眾來說,就認為他們處處受到“刁難”。這就可以解釋,為什么成功建立的業委會往往比較激進,因為成立業委會的門檻太高,難度太大,只有那些矛盾最尖銳的小區業主才有足夠的動力去沖破這些困難。

    業主組織建設與業主自治,是城市社會建設的重要基礎。珠海作為國家的社會建設示范市,理應走在前列,而現實卻是嚴重的落后。如果我們想改變這種狀況,就要深刻認識促進業主組織建設、推動業主自治對于保障公民權利、推進社會建設的重大意義,要從完善立法和改進政府工作兩個環節入手,盡快改變當前的局面。在物業立法的基本理念與宗旨問題上,必須明確:小區的房屋所有權和土地使用權屬于業主所有;小區管理權是物權的自然延伸,老百姓管理自己的房子和院子,是天經地義的。物業管理立法必須明確地、堅定地以維護和實現業主的合法權益為核心。對業主(這就是城市里最廣大的人民群眾)的權利,不允許在上位法以外加以任何的克減和限制,否則不但有悖法理,損害人民群眾的利益,導致嚴重的社會不正義,而且也威脅社會穩定。《珠海經濟特區物業管理條例(征求意見稿)》存在的許多錯誤,根源恰恰就是這個基本立場的錯誤。

    二、我們不贊成廢止現行條例,另起爐灶,動用特區立法權,重新制定一個新的物業條例,因為這樣做,缺乏充分的理由與依據。

    首先,現行條例除個別地方(主要是要求召開首次業主大會需要20%業主聯名提起)外,總體上與上位法保持了高度的一致,與兄弟省市的同類法規相比也不落后,只需要作少量的、必要的修訂即可。執行中遇到的具體問題,可以通過政府規章加以規范和調整。沒有必要動用大量立法資源去制定一個新條例。

    特區立法權是我們特有的寶貴資源,其使用既要積極,更要慎重。什么情況可以動用特區立法權呢?我認為主要是以下三種情況:(1)沒有上位法;(3)上位法嚴重陳舊和落后,而且其陳舊和落后在相當范圍內已達成共識;(3)特區需要推出重大的改革與創新,這種改革與創新應當是正方向的,即使社會和市場更加開放、人民的權利更有保障、公權力更有約束,而不是相反。物業管理的立法領域,不存在以上三種情況的任何一種。

    如果動用特區立法權為一部不少規定違反上位法、限制公民和業主基本權利的法規背書,就會嚴重損害特區立法權的聲譽與權威。這是不可取的?!墩髑笠庖姼濉返钠鸩菡?,只所以要把《珠海市物業管理條例》改為《珠海經濟特區物業管理條例》,其目的很明顯,就是要用“特區立法權”為其大量違反上位法的規定背書。

    三、(征求意見稿)存在著一系列嚴重違背上位法與政治法律常識的錯誤。

    第一, 第26條關于召開首次業主大會均須有20%業主聯名提起的規定,違反上位法,必須取消。

    《征求意見稿》“第二十六條  [首次設立業主大會的要求] 物業管理區域內,符合下列情形之一的,百分之二十以上的業主可以聯名向街、鎮提出設立業主大會的書面要求:(一)已交付使用的物業建筑面積達到物業管理區域建筑面積或者先期開發部分建筑面積百分之五十以上的。(二)首套房屋出售交付使用超過二年,交付使用的建筑面積已達物業管理區域總建筑面積的百分之三十以上的?!?/span>

    這就是說,前面兩種情況,都必須有20%以上業主聯名提起。上位法是如何規定呢?

    《廣東省物業管理條例》第十三條:“百分之二十以上業主可以聯名向街道辦事處、鄉鎮人民政府提出成立業主大會的書面要求。

    已交付使用的物業建筑面積達到物業管理區域建筑面積百分之五十以上的,業主可以向街道辦事處、鄉鎮人民政府提出成立業主大會的書面要求。

    符合前兩款情形之一的,街道辦事處、鄉鎮人民政府應當在三十日內會同物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門指導、協助業主推薦產生業主大會籌備組。 ”

    這就是說,如果交付使用的物業建筑面積達到物業管理區域建筑面積百分之五十以上的,有一名業主提起就可以了;如果交付面積不到50%,則要20%業主提起。深圳、廣州都是這樣執行的。絕大部分小區都是在交付50%甚至更多以后才可能有業主提出成立業主委員會的問題,因此,省里的法規實際上沒有設定門檻。

    全國其他省市為了促進業主組織的建設,對于交付50%的小區成立業委會,都沒有設定門檻,或設定極低的門檻。如上海、浙江沒有設定門檻,北京只需要5%的業主聯名提起。江蘇規定,由建設單位提起或十人以上的業主公開聯名提出即可,看看人家多么寬松!為什么呢?業主組織是社會基層自治組織,沒有基層自治組織,群眾的利益如何保護?社區矛盾如何化解?政府面對成千上萬的散戶如何實施有效的管理?

    但是,恰恰在這個最重要的問題上,現行的《珠海市物業管理條例》違反了上位法,成為我市業主組織建立的主要法律障礙。

    《珠海市物業管理條例》第十四條規定:“ 物業管理區域符合下列情形之一的,可以按照本條例規定,召開首次業主大會會議,成立業主大會,選舉產生業主委員會:(一)房屋出售交付使用的建筑面積達到物業管理區域總建筑面積的百分之五十以上;(二)首套房屋出售交付使用超過兩年,交付使用的建筑面積達到物業管理區域總建筑面積的百分之三十以上?!?/span>

    第十六條規定:“經交付使用建筑面積的全體業主戶數的百分之二十以上書面同意,業主可以采用書面方式向街道辦事處或者鎮人民政府提出召開首次業主大會的要求?!?/span>

    按照現行《珠海市物業管理條例》的規定,上述兩種情況都可以召開首次業主大會,但均須20%業主聯名提起。這個門檻的設定,顯然違反了省里的物業條例,為發起成立業主組織設定了全國最高的門檻。多年來,主管部門就是依據這一條,再附加以聯名業主必須提供房產證和身份證以驗證身份、讓物業公司去核實等做法,使許多小區成立業主組織的努力胎死腹中。這是阻礙我市業主組織發展的主要法律障礙。本次修法,理應按照上位法的規定進行修改。

    《征求意見稿》在明知上述規定不符合上位法、理應修改的情況下(因為去年6月市政府頒布的《珠海市業主大會和業主委員會指導規則》已經作了糾正),反而更加明確地規定,不論何種情況,召開首次業主大會,均須20%業主聯名,這是完全錯誤的。

    第二, 《征求意見稿》第29條、第49條關于5年內連續三個月或累計6個月拖欠物業費的業主,沒有當選為籌備組成員和業委會委員資格的規定,非常武斷,不合情理,且無上位法依據,構成對業主權利的侵犯。

    各級上位法對業主大會籌備組成員的資格并無任何規定。我們只看對業委會成員資格的限制:

    建設部2009年制定的《業主大會與業主委員會指導規則》第二十條規定:“業主拒付物業服務費,不繳存專項維修資金以及實施其他損害業主共同權益行為的,業主大會可以在管理規約和業主大會議事規則中對其共同管理權的行使予以限制?!?/span>

    《廣東省物業管理條例》第三十條規定:“業主委員會委員應當遵守法律法規和管理規約,不得有下列行為:..(四)違反物業服務合同拒不交納物業服務費用。

    《珠海市管理管理條例》第三十條規定:“ 業主有下列情形之一的,不得成為業主委員會委員:……(二)連續三個月以上或者累計六個月以上拖欠物業管理服務費用或者物業維修費用且在選舉前仍未補繳的。

    顯然,建設部認為,小區管理的原則是業主自治,對于違反團體義務與道德的行為,應由團體進行規約,而不應由政府從外部進行干預。省里的條例有規定但不具體;本市的現行條例有了拖欠程度的規定,但是追溯時限不明,很難執行。實際工作中,選舉時補繳了就不受影響,《珠海市業主大會和業主委員會指導規則》也是這樣規定的。

    全國許多地方的物業法規并不對業委會成員資格作如此的限定,更沒有哪個地方規定拖欠物業費即失去進入籌備組的資格。為什么呢?這是因為,業主的此種權利基于物權,物權在,相應的權利就不能輕易取消或限制;除非被法律剝奪,地方法規無需限定或無權界定。如果說,拖欠物業費,損害了其他業主的利益,理應限制,那么,為什么許多地方都不作規定呢?《江蘇省物業管理條例》規定,“無故欠交物業服務費或者專項維修資金的人才失去進入業委會的資格。拖欠物業費主要發生在前期物業管理階段,情形復雜,有的是因質量問題業主不收樓而開發商把交納物業費的義務強行轉到業主名下;有的是物業服務不到位,業主賭氣有意拖欠;有的則屬于疏忽大意。許多業主并不在小區常住,綁定的銀行卡上沒錢了,自己不知道,三個月過去了,物業也并不催收,形成拖欠,這是非常常見的現象。

    一個人五年前有意或無意、因故或無故拖欠了物業費,竟然在5年后失去了基于物權的業主組織的被選舉權,真是太荒謬了!黨員5年前犯錯誤受了處分,5年后還有選舉權和被選舉權呢!公民除非被司法機關剝奪政治權利,也不會因為5年前的過錯或過失而被剝奪被選舉權。拖欠物業費上溯5年這樣的規定,貌似有理,實則輕率、武斷、專橫,這樣的“創新”是要貽笑全國的。如果我們制定了這樣的規定,以后珠海的開發商完全可以在前期物業合約中規定:“按照珠海特區的地方法規,無論何種情況拖欠物業費者,將會在五年內被剝奪業主組織的被選舉權”,那真是太給力了!

    如果《征求意見稿》規定的籌備組成員的各項條件,平等地適用于全體成員,而不僅僅是籌備組中的業主代表,那么,哪個部門去依據這些條件對擔任籌備組組長的政府代表和開發建設單位的代表進行審查呢?

    第三、《征求意見稿》第38條關于業主代表轉交材料數量的限制流于荒謬。

    《征求意見稿》“第三十八條  [業主代表] 業主人數較多的,可以以幢、單元、樓層等為單位,推選一名業主代表參加業主大會會議;但一名業主代表的業主數量不得超過三個。推選業主代表參加業主大會會議的,業主代表應當于參加業主大會會議前,就業主大會擬討論的事項征求其所代表的業主意見。凡需要投票表決的,業主填寫書面意見后,由業主代表在業主大會投票時代為提交?!?/span>

    關于“業主代表”,建設部《業主大會與業主委員會指導規則》是有規定的:“第二十七條 物業管理區域內業主人數較多的,可以幢、單元、樓層為單位,推選一名業主代表參加業主大會會議,推選及表決辦法應當在業主大會議事規則中規定?!薄暗诙藯l 業主可以書面委托的形式,約定由其推選的業主代表在一定期限內代其行使共同管理權,具體委托內容、期限、權限和程序由業主大會議事規則規定。

    按照建設部這個指導性的規定,業主可以選舉或向業主大會派出代表,即業主大會可由全體業主親自參加,亦可部分地或全部地由業主代表組成;業主代表可以“在一定期限內代其行使共同管理權”。建設部的這一規定,可以成為設立業主代表大會的依據。業主代表的這一地位與職權,由業主大會議事規則約定,而不宜由政府直接規定。

    《廣東省物業管理條例》第二十條規定:“業主可以幢、單元或者樓層為單位,推選業主代表參加業主大會會議?!钡?,它把業主代表的職能限定為代替業主轉交業主簽過字的表決票。這一規定就與建設部的文件不符了。但是,它的第二十一條規定:“業主可以委托他人參加業主大會會議。業主委托他人參加業主大會會議的,應當出具書面委托書,載明委托事項、委托權限及期限?!薄吨楹J形飿I管理條例》的規定與省里的條例一致。代表即是受委托人,從中仍然可以導出與建設部的規定相一致的業主代表的職能。

    《征求意見稿》第三十八條既規定“業主人數較多的,可以以幢、單元、樓層等為單位,推選一名業主代表參加業主大會會議“,又規定”一名業主代表的業主數量不得超過三個“。不是因為業主人數多才推選業主代表嗎?替同一樓棟的人轉交個材料為什么又不能超過三人呢?邏輯都混亂了!

    第四,《征求意見稿》刪除了現行條例中的“推定原則”,增加了業主大會成功召開和作出決定的困難,是立法創新上的倒退。

    按照建設部和省里的條例,業主大會作出決議,至少需要50%的業主同意。小區常住業主少,達到50%的業主出席率已經很難,更不要說必須取得50%業主同意了。為了解決這個難題,市人大法工委進行了大量的調研,在2007年制定的《珠海市物業管理條例》中作了一個重大創新,創造性地確立了“推定原則”。《珠海市物業管理條例》第二十四條規定:業主大會的“公告期限屆滿,業主未進行投票或者未向業主代表提交書面意見的,除籌集和使用建筑物及其附屬設施的維修資金以及改建、重建建筑物及其附屬設施事項外,其余表決事項,推定該業主表示同意參與投票的多數人的意見?!边@種“推定”原則雖然不合上位法,但是,它符合民主決策的一般原則,因為“推定原則”的前提是業主出席率超過50%,會議有效。它同時又規定,特別重要的事項不實行推定原則,保護了業主最重要的權力不受侵犯。實行近十年,并無重大異議?!巴贫ㄔ瓌t”在各地已被大量使用。拋棄這項原則,是立法創新上的倒退。

    第五、《征求意見稿》第44條、第49條,兩處規定籌備組中的業主代表不得被推薦為業主委員會委員候選人,侵犯業主的合法權利。

    推薦哪位業主作為自己的代表進入籌備組,選舉誰進入業委會,完全是業主的權利,政府無權強行剝奪業主的選舉權和被選舉權。為什么參與發起成立業主委員會的人,不得通過選舉進入業主委員會?依據何在?其實沒有任何依據。

    我們冒昧地揣測,《征求意見稿》的起草者可能認為,允許籌備組中的業主代表進入業主委員會,他們就可能在籌備階段設定的制度安排中為擴大業主委員會的權力作出預先安排,影響以后業委會的公正運作。其實,更可能的考慮是,起草者是不是想借助這個條款,把那些“鼓動”成立業委會的“積極分子”排除在業委會之外,從而削弱各小區成立業委會的動力?前一考慮,可能有些道理,但政府無權作出這樣的規定,因為地方法規沒有任何限制和減損人民權利的權力;如果是后一種考慮,則屬于無視法律與政治常識小手腕,難登大雅之堂。
        第六、《征求意見稿》第52條剝奪了業主組織在政府指導和監督下自行組織換屆的權利,是對業主權利和業主自治原則的侵犯。

    第五十二條規定:“業主委員會應當在任期屆滿前一百八十日書面報告街、鎮,提出換屆選舉意見。街、鎮應當按照召開首次業主大會會議的程序,成立業主大會籌備組,組織召開業主大會進行換屆選舉。”按照這一規定,業主委員會、業主監事會等業主組織的換屆工作將由街、鎮政府直接操作。這一規定既違反上位法,又不符合業主自治的原則。

    建設部業主大會與業主委員會指導規則》第四十七條規定:“業主委員會任期屆滿前3個月,應當組織召開業主大會會議,進行換屆選舉,并報告物業所在地的區、縣房地產行政主管部門和街道辦事處、鄉鎮人民政府?!?/span>

    《廣東省物業管理條例》第三十四條規定:“業主委員會任期屆滿三個月前,應當組織召開業主大會會議選舉產生新一屆業主委員會。業主委員會任期屆滿仍未組織召開業主大會會議進行換屆選舉的,業主可以向物業所在地街道辦事處、鄉鎮人民政府提出協助要求,街道辦事處、鄉鎮人民政府應當給予協助?!?/span>

    現行《珠海市物業管理條例》第三十四條規定:“業主委員會每屆任期不超過五年,業主委員會應當在任期屆滿前至少提前六十日書面報告街道辦事處或者鎮人民政府,提出換屆選舉意見,組織召開業主大會進行換屆選舉。業主大會議事規則對任期另有規定的,從其規定?!?/span>

    建設部和省市的現行條例都體現了對業主權利與業主自治原則的尊重,也體現了政府對業主組織的指導和監督職能?!墩髑笠庖姼濉返钠鸩菡哌`反上位法的一致規定和業主自治的常識,直接地、粗暴地取消業主組織在政府指導和監督下自行組織換屆的權利,讓基層政府直接介入和處理社區的重大事務,這種擴大公權、包攬基層社會事務、壓縮人民權利的政治思維,與黨的十八大確定的改革方向背道而馳。

    與上述問題相類似的,還有第五十一條對業主委員會委員資格終止問題進行審定的權限規定。業主委員會由業主大會選舉產生,業委會成員的資格與有關爭議,自然要由業主大會裁定?!墩髑笠庖姼濉穭儕Z了業主大會的此項權力,將這項權力收歸街、鎮政府。

    第六、《征求意見稿》取消了各級上位法中 “占用業主共有的道路或者其他場地用于停放汽車的車位,屬于業主共有”的明確規定,必將引發社會的普遍不安與疑惑,并為開發商侵占業主利益留下可乘之機。

    《物權法》第七十四條規定:“占用業主共有的道路或者其他場地用于停放汽車的車位,屬于業主共有?!?/span>

    《廣東省物業管理條例》第五十三條明確規定:“利用物業管理區域屬于業主共有的道路、綠地或者其他場地作為停放車輛的車位或者利用物業共用部位、共用設施設備進行經營的,應當征得相關業主和業主大會的同意,并依法辦理相關手續。所得收益依法歸全體業主共有。 ”

    珠海市物業管理條例》第四十條規定:“占用業主共有的道路或者其他場地用于停放汽車的車位,屬于業主共有?!?/span>

    占用業主共有的道路或者其他場地用于停放汽車的車位的所有權,是業主的核心利益之一,為社會和廣大群眾高度關注。各級上位法的規定十分明確,不含糊,無爭議?!墩髑笠庖姼濉妨钊瞬豢伤甲h地明確刪除了上述規定,而且在第六十二條規定:“建筑區劃內,規劃用于停放汽車的車位、車庫應當首先滿足業主的需要,其歸屬由當事人通過出售、附贈或者出租等方式約定”。這是否意味著開發商可以在“建筑區劃”的任意地方包括本屬業主公有的空間與綠地上興建停車位,然后出售或出租給業主?

    盡管從《征求意見稿》第61條、第131條的文字中仍然可以推斷出“占用業主共有的道路或者其他場地用于停放汽車的車位屬于業主共有”的結論,那么,一項涉及千百萬人重大利益的法律規范、最重要的權屬規定,難道不需要明示,而要讓老百姓去“推斷”嗎?新法有什么必要明確取消涉及廣大人民群眾核心利益、社會廣泛關注、現行規定非常明確且無爭議的重大權屬規定呢?為什么要挑動社會大眾最敏感的神經呢?

    起草者可能辯解說,這個問題,上位法規定了,地方法規沒有必要重申。的確,上位法有明確規定的,下位法可以不重復,但是,對上位法的某項規定中的內容,如果下位法作了選擇,有的內容作了重申,有的內容不作重申,就可能構成對法律規范的明確修改和隱性修改?!墩髑笠庖姼濉返淖龇?,客觀上構成了法律規范的隱性修改。

    七、《征求意見稿》大幅度壓縮業主委員會用房,減少開發商的負擔,損害業主的利益,社會不可能接受,亦嚴重影響政府的形象。

    《廣東省物業管理條例》第三十八條規定:“建設單位應當按照不少于物業管理區域總建筑面積千分之二的比例,在物業管理區域內配置物業服務用房,最低不少于五十平方米,最高不超過三百平方米;其中,業主委員會辦公用房最低不少于十平方米,最高不超過六十平方米。分期開發建設的物業,建設單位應當在先期開發的區域按照不少于先期開發房屋建筑面積千分之二的比例配置物業服務用房?!泵鞔_規定“物業服務用房的所有權依法屬于全體業主,專用于物業管理服務工作,不得挪作他用”
       《珠海市物業管理條例》第四十三條規定:建設單位應當按照不少于物業管理區域總建筑面積千分之二的比例,在物業管理區域內配置物業服務用房,最低不少于五十平方米,最高不超過三百平方米;其中,業主委員會辦公用房最低不少于十平方米,最高不超過六十平方米。分期開發建設的物業,建設單位應當在先期開發的區域按照不少于先期開發房屋建筑面積千分之二的比例配置物業服務用房?!笔∈鞋F行法規的規定基本一致。

    《征求意見稿》第六十四條規定:“ 開發建設單位應當按照不少于物業管理區域總建筑面積千分之二的比例,在物業管理區域內配置物業服務用房,最低不少于五十平方米;其中,業主委員會辦公用房最低不少于十平方米,最高不超過二十平方米?!?/span>請問,起草者有什么理由、有什么必要作出與上位法不同的新規定,特別是把由開發商建設、屬于全體業主共有的業主委員會用房屋從最高60平米改為20平米呢?如果老百姓說,這一改動確切地證明了政府和開發商是一家人,是為開發商服務的,你又如何回答呢?

    第八、強制物業公司加入物業管理行業協會,賦予行業協會巨大的行政權力,侵犯了物業企業的合法權利,破壞法制化的營商環境,必然導致新的腐敗。

    《征求意見稿》第68條規定:“ 物業服務企業應當自取得物業服務企業備案證明之日起三個月內加入市物業管理行業協會”。第69條規定:市物業管理行業協會有權“對違反法律、法規規定和行業規范,侵害業主合法權益的,應當要求其改正;情節嚴重的,給予警告、業內通報批評?!薄笆艿绞形飿I管理行業協會警告、業內通報批評和公開譴責的物業服務企業,六個月、一年、二年內不得參加物業服務招標投標,業主大會可以提前解除與其簽訂的物業服務合同?!薄笆艿绞形飿I管理行業協會警告、業內通報批評和公開譴責的物業服務從業人員,物業服務企業六個月、一年、二年內不得聘用在特區其從事物業管理相關工作?!?第124條規定:物業服務企業未加入市物業管理協會的,由區物業管理行政主管部門責令限期一個月內改正;逾期未改正的,按逾期月數每月處以一萬元罰款?!?/span>

    中央政府三令五申不許強迫企業加入行會協會,為什么起草者置若罔聞,同時授予行業協會如此巨大的行政權力,甚至有權把物業企業和從業人員趕出市場?按照上述規定,一個行業協會變成了也許比政府還要強勢的行政機構,這是不是起草者利用重新制定法規的機會,增加和擴大部門的權力,而不惜損害珠海正在努力建設的法制化的營商環境?

    第九、《征求意見稿》有濫用誠信管理的傾向。

    《征求意見稿》第十三條規定:“市、區物業管理行政主管部門應當建立物業服務企業、物業從業人員、業主以及非業主使用人誠信體系。對于不按時繳納物業管理費、物業專項維修資金以及相關分攤費用的業主或者非業主使用人,市、區有關部門應當將相關信息依法予以公示并納入個人征信系統?!?/span>

    誠信管理是近幾年發展起來的重要的社會管理手段,相關的具體操作規范并不成熟。誠信管理涉及對人的權利的限制,使用要極為慎重。如果沒有合乎公平正義和社會公德、獲得社會公認的公開標準并經權威部門裁定,任何部門都有權把他們認為違反誠信的個人行為記入誠信系統,用來限制他人的權利,這樣的誠信系統,就會蛻變為社會壓迫的工具。

    正如前面講到的不能因拖欠物業費就剝奪業主的被選舉資格時已經說明過的,拖欠物業費等費用的情況非常復雜,不能作簡單化的處理。既規定五年內拖欠過物業費將被剝奪在業主組織中的被選舉權,又不問任何緣由地把拖欠物業費的行為記入城信系統,以再次排除業主參與業主組織的權利和限制業主的其他權利,僅此這兩項,將會何等地強化開發商和物業公司的權力!在目前珠海的物業小區絕大部分由開發商或與開發商有密切聯系的物業公司實行前期物管的情況下,不知道會有多少業主將因此項規定而受到不公平的待遇!

    其實,在現實生活中,我們都知道,最常失信的是開發商,而不是業主?!稄V東省物業管理條例》第四十一條規定:“物業管理區域尚未出售或者已出售但尚未交付給物業買受人的物業,其物業服務費用由建設單位按照該物業區域同類物業的標準全額交納。建設單位出售物業時,不得承諾或者約定減免物業服務費用。建設單位已經承諾或者約定減免的物業服務費用,由建設單位承擔?!爆F實中,有多少開發商為“尚未出售或者已出售但尚未交付給物業買受人的物業”繳納物業費?有多少開發商還在以承諾減免物業費作為買房的誘餌?這些都會記入誠信系統嗎?不會,因為《征求意見稿》里的有關條款根本沒有提到開發商的這類問題。

    《征求意見稿》的錯誤和缺陷很多,我只挑出這些最明顯、最突出的加以批評。其他的問題,尚待社會大眾和有識者進一步指出。

    對比上位法和現行的《珠海市物業管理條例》,把《征求意見稿》涉及業主權利限制與調整的新的規定串聯起來,就可以清楚地看出,起草者廢止現行條例,制定新條例的主要目的,是借助公權力和特區立法權,在各個環節上進一步限制和壓縮業主的權利。

    《征求意見稿》存在的問題,不是個別的缺點和錯誤,也不是立法技術問題,而是立法的基本指導思想、基本立場存在嚴重偏差。它在政治上不符合黨的十八屆四中全會精神,嚴重缺乏對公民權利、業主權利的基本尊重,缺乏對上位法的基本尊重;不顧基本的政治與法律常識,無視大部分小區因缺乏業主組織而長期存在業主與物業公司地位“倒置”的基本事實,企圖用公權力全面介入與直接管理無數個城市小區,并使利益關系進一步向開發商和物業公司傾斜,這只能導致目前物業小區已經積累的矛盾進一步發展和激化,加劇小區管理領域的社會矛盾與社會不公,損害最廣大人民群眾的利益,威脅和破壞社會的和諧與穩定,背離了公平正義的立法品格和黨和人民政府的宗旨。

    黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求立法工作,要“依法保障公民權利,加快完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度,保障公民人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯,保障公民經濟、文化、社會等各方面權利得到落實,實現公民權利保障法治化。增強全社會尊重和保障人權意識,健全公民權利救濟渠道和方式?!薄?/span>完善和發展基層民主制度,依法推進基層民主和行業自律,實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督?!睒I主不但是公民,而且是小區房屋的所有人和土地的使用人。業主就是最廣大的人民群眾。物業管理立法要貫徹中央精神,就是要明確地、牢固地以維護廣大業主的權利為核心,讓老百姓自己管理自己的房子、自己的院子、自己的社區。背離這個基本精神的立法,政治上、方向上就是錯誤的,社會不會接受,老百姓不會答應。

    基于上述理由,作為一名業主、公民、法學教師,也作為市人大常委會法律顧問、市立法咨詢服務基地主任,我強烈建議市政府、法制局:擱置《珠海經濟特區物業管理條例(征求意見稿)》;要完善地方物業管理立法,對《珠海市物業管理條例》進行修訂即可。如果以《征求意見稿》為基礎重新立法,將會導致特區立法的極大倒退,導致不必要的社會沖突和社會風險,損害經濟特區應有的民主、法治、開放、文明、進步的形象。

                               北京師范大學政府管理學院教授

    珠海分校法律與行政學院院長

                                珠海市人大常委會法律顧問    

                                珠海市立法咨詢服務基地主任

                                    于  風  政

                                    2016521日  

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